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建言“十四五”能源—国际金融机构如何助力中国能源转型?

 20201023日,北京国际能源专家俱乐部、亚洲开发银行能源部门、北京大学能源研究院联合举办了“建言‘十四五’能源发展”系列活动第12场线上讨论会,讨论了多边国际金融机构在中国与全球能源转型过程中的作用,也给本系列活动的主办方之一,亚洲开发银行,以及其他类似的多边金融机构在能源贷款政策方面提供了建议。

 

建言“十四五”能源发展系列活动

 

第十二场:国际金融机构如何助力中国能源转型?

 

20201023

 

总结报告

 

国际金融机构(亚洲开发银行(简称“亚行”)、世界银行、欧洲投资银行、亚洲基础设施投资银行等)对中国等发展中国家的能源发展起到了非常重要的作用,其严密的投资审查过程和项目所在国主权担保会吸引其他资金的投入,往往使其贷款数额起到乘数效应。随着国力的增强,中国在相关国际金融机构的投资力度和话语权也在扩大,对这些机构的未来走向有着很大的影响力。

 

在全球能源转型的大背景下,这些机构的能源贷款政策正在发生变化。继2013年决定退出煤炭领域之后,欧洲投资银行(EIB)于201911月通过了新的能源贷款政策,决定在2021年后,不再对所有化石能源项目提供贷款(除非它们是在欧盟委员会的“共同利益项目”清单上或者每千瓦时碳排放低于250克的发电项目),而将投资转向能效、可再生能源、新型能源基础设施和能源创新领域。总部设在亚洲且目标客户大多在发展中国家的多边金融机构(ADBAIIB)是否要步EIB的后尘?这些机构如何在能源可及性、低碳转型和贷款风险等方面取得平衡?中国如何利用这些机构的力量推动能源转型和碳中和目标的实现?

 

20201023日,北京国际能源专家俱乐部、亚洲开发银行能源部门、北京大学能源研究院联合举办了“建言‘十四五’能源发展”系列活动第12场线上讨论会,讨论了多边国际金融机构在中国与全球能源转型过程中的作用,也给本系列活动的主办方之一,亚洲开发银行,以及其他类似的多边金融机构在能源贷款政策方面提供了建议。

 

俱乐部总裁陈新华博士主持并做了开场发言。亚洲开发银行首席能源官翟永平博士做了题为“亚洲开发银行能源政策评估:过往成就和未来挑战”的主旨演讲。国家能源“十四五”发展规划专家委员会组长吴吟、副组长周大地、北京燃气集团董事长兼国际燃气联盟候任主席李雅兰、新能源领域知名企业家施正荣、能源基础设施REITs专家委员会副主任委员兼秘书长彭立斌、山西长治能源革命研究院院长吕彤、联合国亚太能源司司长刘洪鹏、亚洲基础设施投资银行及金砖银行环境问题高级顾问唐丁丁、北大能源研究院副院长杨雷、国务院发展研究中心研究员洪涛、国际可再生能源署陈勇等专家进行了点评并就亚行及其他多边金融机构在贷款政策和协助发展中国家能力建设方面提出了许多建设性意见。来自国家部委、学术机构,相关企业以及国际机构约40 多位能源行业专家出席了本次会议。

 

1. 翟永平博士发言内容要点:

 

1)国际金融机构的贷款资金为发展中国家的能源投资发挥了乘数效应。

 

亚行每年在能源领域的贷款额约为50亿美元,加上其它开发银行的资金,国际多边金融机构每年给亚洲发展中国家能源领域的优惠贷款总额约为300亿美元左右。这个额度看上去不大,但因其带动其它资金更大的投入,具有乘数效应,为发展中国家的能源发展做出了积极的贡献。

 

2)亚行不同阶段的能源贷款政策都与亚洲及世界经济社会发展重点相呼应。

 

亚行的能源贷款政策自1981年首次发布以来,已经在19852000 2009年经过了3轮修改,每次更新都体现了这些时代关注的重点。

 

· 1980-1990年代:亚洲与世界的发展都以经济建设为纲,能源项目融资以推动经济发展(GDP 增速每年7%以上)为唯一标准。这一阶段能源项目评价的主要方法是最低成本分析法(Least Cost Analysis),通过数学优化模型来确保所投资的项目是满足能源需求的最低成本解决方案(规模效应,大型常规电厂、高压输电等),投资对象往往是国有、纵向一体化的电力公司,支持他们做大做强。

 

· 2000-2010年代: 围绕联合国千年发展目标,重点是包容性的社会与经济增长, 扶贫成为能源项目融资评估的核心因素。1997-98年的亚洲金融危机表明,单纯的经济增长不能解决贫富差距拉大问题。亚行率先提出了“包容性增长”的概念(inclusive growth),主张公平合理地分享经济增长的收益和“机会平等的增长”。能源投资项目要助力经济增长,也要直接为扶贫服务。贷款项目的社会、环境保障标准得以提高,每个能源项目要有能够让多少穷人受益等相关考量。

 

· 2010-2020: 围绕联合国2030年可持续发展议程,在包容性的基础上,环境可持续发展问题成为要点,减缓气候变化成为能源项目评估的重心。能源项目需要为经济增长提供动力,保障能源供应安全,需要提供能源的可及性,为消除贫富差别做贡献,同时还要治理污染、减缓气候变化,为人类社会的可持续性做贡献。减缓气候变化成为重中之重,能源项目评估要求量化每个项目能减少多少吨温室气体排放。

 

· 2020年后的政策更新正在进行中,能源发展的“韧性”,即能源系统抵抗气候变化等各类风险的能力将成为新的衡量标准。

 

值得指出的是,以上这些项目评价标准不是替代关系,而是叠加关系,即今天的能源贷款项目既要促进经济增长,消除贫困,又要包含环境,减缓气候变化,提高项目所在国抵抗气候变化的风险能力。

 

3)亚行对中国能源发展的贷款支持与能力建设并重。

 

亚行自1986年与中国建立合作关系以来,在中国的能源贷款和技术援助大体可以分为三个阶段:

 

· 第一阶段(1986-1999年),以推动经济高速发展为主要目的达到减贫,寻找最低成本解决方案,项目大多数是大规模常规能源基础设施建设,如大型火电厂和高压输电项目。这一阶段,亚行在华共有15 个政府主权担保项目(18.74亿美元),9 个与煤电相关的项目(包括吉林长山、山西柳林、河南禹州、黑龙江七台河等火电厂),3 个水电项目(广州抽水蓄能、湖南凌津滩、福建棉花滩),还有2个非主权担保项目(2.25亿美元),分别涉及广州珠江和福建湄洲湾的火电厂。在同一阶段,亚行向中国提供了56 个技术援助、研究项目(2500万美元)。典型项目包括中国能源电力需求与供应分析(1991)、中国电力部门电价形成机制和财务改革 (1993)、加强中国省级电力公司的管理 (1995) 、中国电力部门吸引外国直接投资、监管机制研究 (1995)和中国电力部门的体制改革 (1997)

 

· 第二阶段(2000-2010年),亚行在华贷款项目开始考虑推动包容性增长,除了经济指标外也关心社会环境效益。政策转向支持清洁能源(包括燃气)和能效项目,逐渐减少对化石能源项目的支持。这一阶段,亚行在华有13 个主权担保的贷款项目(9.94亿美元),包括清洁能源发电项目(4个水电、1个风电)、通过提高能效减少污染的项目、输电线项目(沈阳-大连)、1 个煤层气项目(山西)。此外,还有5 个非主权担保项目(8.55亿美元),涉及城市燃气、区域供热项目,商业银行支持节能和能效项目。在同一阶段,亚行向中国提供了37 个技术援助、研究项目(2194万美元),典型项目包括区域间电力联网战略(2000)、国家电力监管机制(2002)、电价的形成和监管机制(2003)、电力规划能力建设(2004)、能源节约和资源管理(2005)和清洁能源发展机制能力建设(2008)。

 

· 第三阶段,2011-现在,除包容性增长外,应对气候变化也成为工作重点,中国项目多为节能减排和污染治理方向,也包括支持新的可再生能源技术应用。这一阶段,亚行在华有16个主权担保贷款项目(33亿美元),包括7 个地区性能效和节能项目(河北、广东、山东、黑龙江、陕西等)、4个京津冀地区空气污染治理项目、6 个新技术应用项目(区域供热、生物质利用、光热发电、煤气化联合循环)。此外,还有9 个非主权担保项目(13.30亿美元),涉及城市然气、风电、生物质、地热(雄安)、垃圾发电等领域。在同一阶段,亚行向中国提供了47 个技术援助、研究项目(3300万美元)。典型项目包括天津碳交易系统 (2011)、健全低碳能源监管机制 (2012)、实现2020年减排目标的战略评估 (2013)、制造业能效、低碳控制和合规管理 (2014)、国家生物质能源战略 (2016)和广东绿色产业的绿色发展指标体系 (2018)

 

4)“亚行2030战略”反映了能源政策的演变过程,能源将是支持亚行新战略目标的基础业务。

 

20187月,亚行发布了“2030战略”,副标题是“实现繁荣、包容、韧性、可持续的亚太发展”。副标题反映的四大目标,即经济繁荣、包容发展、环境可持续、应对冲击的韧性,正好体现了亚行能源政策的演变过程,说明这一总体战略也适用于能源部门。

 

不同于“亚行2020战略”把能源、交通等基础设施作为单独的部门设立量化指标的做法,“亚行2030战略”将这些基础性业务作为支撑亚行所关注的所有七大重点领域(包括消除贫困、性别平等、环境与气候变化、宜居城市、农村发展与粮食安全、机构治理与能力建设、区域合作与一体化进程)的手段,能源业务将支持所有这些重点领域。

 

5)全球能源新格局正在推动亚行进行新一轮能源政策更新。

 

亚行目前正在广泛征求意见进行新一轮的能源政策更新,目的是为了更好适应和支撑亚洲各成员国经济社会发展的需要。

 

一方面,自 2009年能源政策出台以来,全球能源格局已经发生了深刻变化。可再生能源成本大幅下降,新兴的创新能源技术不断涌现。联合国可持续发展相关目标对亚行能源政策更新影响巨大,尤其是在有关气候行动方面。明年即在英国举行的第26届气候峰会秘书处呼吁多边金融机构退出煤炭融资,集中支持可再生能源,非政府组织也呼吁亚洲开发银行和其他多边金融机构停止对包括煤炭、石油、天然气在内的化石能源融资。欧洲投资银行为代表的个别多边金融机构开始对化石能源融资说“不”。在许多成员国做出了温室气体自主减排贡献承诺的背景下,亚行也需要提高其援助项目的相关性和有效性。

 

另一方面,今年8月,亚行内部的独立评估局发布了《2009-2019亚行能源政策与项目评估报告》。《报告》建议亚行重新审视和更新能源政策,强调减缓、适应气候变化;正式退出新增燃煤发电(热)厂融资;助力发展中国家逐步淘汰现有煤基能源并缓解现有环境和健康影响;对天然气等其他化石燃料发电项目,引入一个合理的筛选标准并使能源政策与整亚行体战略相一致。

 

基于以上两方面的考量,亚行将在2021年底前发布更新后的能源政策。

 

6)亚行能源政策更新的关键是需要在“是否支持和如何支持各类化石、水电、核电”问题上做出选择。

 

本次能源政策更新的核心问题是:亚行是否继续支持煤电,包括新建煤电,现有煤电厂改造,以及煤电领域的碳捕获与封存(CCUS)?是否继续支持天然气?在什么条件下支持天然气?如何看待大水电、核电等有争议的能源投资项目?

 

在当下全球能源转型与应对气候变化的大背景下,面对亚洲众多发展中国家,亚行如何在能源领域兼顾经济发展,支持韧性发展,消除能源贫穷,应对气候变化,需要在新的能源政策中得到体现。为此,亚行正在广泛征求意见。

 

2. 与会专家主要观点总结:

 

与会专家高度评价翟永平博士非常清晰的介绍,对亚行在本轮能源政策更新过程中开门问策的做法表示赞赏。主要观点和建议如下:

 

1)能源仍是亚行等多边金融机构非常重要的投资领域,应有更加突出的地位。

 

能源作为基础设施,应该是亚行的重要投资领域和基础产业,仍应大量投入。亚行2030战略的七大重点领域都需要通过发展经济来实现。能源投资不应躲在这些领域后面。比如,有了高品质能源供应就能把妇女从烹饪中解放出来,让更多妇女有机会参与更高级的社会活动,实现联合国倡导的性别平等。所以能源的发展除了解决基本供应外,也能够解决大量的社会问题。普及能源就是非常重要的扶贫。中国也是这样,在农村解决村村通电,做到电力下乡就投入了上万亿投入。

 

此外,能源领域CO2排放量约占CO2总排放量的80%,是亚行成员国应对气候变化的主战场。在未来几十年,亚行仍然要充分重视能源业务。

 

由于亚行投资的引领作用和乘数效应,即使在中国这样资金总体比较充足的国家,也需要亚行的继续投资。多边开发银行尽管资金有限,但对发展中国家了解世界、选择正确的技术路线、把握正确的投资方向作用很大。除了贷款资金之外,亚行及其他多边机构致力于能力建设的技术援助项目也十分重要。

 

2)建议亚行从发展中国家各成员国的实际需要出发,在是否继续投资煤电、水电、天然气、核电等传统能源问题上不能采取“一刀切”的做法,全盘否定。

 

历史上看,所有工业化国家在发展过程中都经历了化石燃料阶段。中国的发展就是一个例证。在技术方面,对许多国家来说,能否完全依赖可再生能源满足能源需求还是一个问题。各国国情不同,发展水平差异较大,需要区别对待。中国已经到了可以控制和减少煤炭发展的时候,而对许多其他发展中国家来说,由于尚未建成满足自身高速发展的能源供应体系,直接跨越到绿色能源体系很不现实。亚行如果在未来完全不支持煤电则显得政策太过激进。

 

各多边开发银行都有不同的服务对象,亚行的服务对象是亚洲的发展中国家。因此,亚行的投资政策必须基于亚洲各国人民的基本需求,满足不同服务对象的多种需要。不同于把绿色低碳作为唯一标准的环保组织,亚行应在多目标和多标准之间取得平衡,科学决策,不应“人云亦云”,不能采取简单的“一刀切”办法否定煤电,水电,天然气,核电等传统能源。

 

3)建议亚行坚持“减碳、低碳、用碳、固碳”的投资方向,以结果为导向,关注末端治理。

 

能源转型低碳发展是全球大方向,但能源系统从品类相对少、技术相对集中向多能源品类、多种技术类型的转变过程中存在很大的不确定性。在这个过程中,亚行应坚持“低碳、减碳、用碳和固碳”的投资方向。

 

在具体手段方面,应避免“贴标签”,“源头论”,不要因为源头是煤炭,就贴上高碳污染的标签。应以结果为导向,看末端治理的效果,并以此推动供应侧的技术进步,而“源头论”可能限制技术创新。比如,大连化物所在兰州新区建设了年产1千万吨的煤制甲醇项目,用太阳能发电、电解水制氢,氢再和煤化工项目的CO2结合制成甲醇。该项目可以把2/3CO2循环利用生成甲醇,减少2/3的碳排放。亚行应大力支持此类示范项目,虽然其源头是煤炭。

 

4)建议亚行在能源需求和供应双侧发力,支持用能侧节能减排和供应侧技术创新与进步。

 

过去30年,亚行、世行等机构助力中国建立了非常庞大的以化石能源为基础的能源体系。在未来能源供应总量增加不是主要矛盾,而是要把这么庞大的能源体系在30年之内改造成一个以可再生能源或非化石能源为主的体系,需要的投入可能比前30年还要多。在这个改造过程中,政策性、技术性、机制性、市场性的障碍仍然繁多,仅仅支持可再生能源技术是不够的。真正做好能源转型,不但要在供应侧进行重大投资来实现零碳供应,在需求侧也要进行大规模投资,比如工业锅炉从烧煤改成用电、或者用非碳燃料等。未来30年,在需求侧减碳、去碳、用碳方面的投资可能大于前30年供应侧方面的投资。

 

建议亚行投资重点放在支持节能减排,支持跨越式储能技术和可再生能源的应用,支持如利用可再生电力制氢并结合CCS技术制造甲醇等科技进步和创新。除了新技术外,新模式、新市场开拓都需要大量投入,亚行资金的引导就变得非常重要。

 

此外,如果能源体制跟不上技术创新,可再生能源走的路也不会太远。建议亚行重点支持发展中成员国的能源体制改革以适应低碳发展要求。

 

5)建议亚行停止投资低效煤电,支持现有煤电升级改造,继续对天然气领域投资。

 

中国目前还有10亿千瓦的煤电在运装机容量,在未来10年之内全部关掉并不现实,即使到2050年全部关掉仍有30年时间。在逐步关停煤电这一过程中,如何使现有煤电更加高效、更低排放,如何使得以化石能源为主的能源系统适应不断增加的非化石能源,将是一个重大挑战。其他发展中国家不仅在现存煤电机组方面面临同样的问题,在满足新增电力需求方面也缺少技术可行、经济具有竞争力的替代方案。

 

建议亚行在煤电领域设定一个排放标准和时间表,在引领煤电投资的技术发展的同时,允许发展中成员国一定的时间做好替代技术的准备工作。同时建议亚行支持现有煤电去碳化过程中的成本分担机制研究,使得煤电能够更公平、更优雅地退出历史的舞台。

 

天然气方面,从全球能源结构看,用天然气和可再生能源替代煤炭是大势所趋,大部分发展中国家天然气需求还在增加,远远没有达到峰值。作为相对清洁的化石燃料,天然气在去煤化的大背景下是保障国家能源供应安全的主要手段,并在未来相当长时间将作为可再生能源的伴侣,与可再生能源共存,发展中国家不太可能跨越天然气发展阶段。有鉴于此,AIIB和金砖银行(NDB)都在继续支持天然气发展, 最近分别给北京燃气5亿美元的天然气项目贷款。

 

建议亚行继续支持天然气业务。

 

6)建议亚行重点关注项目所在国的薄弱环节,补齐现存能源系统的短板。

 

在国内融资能力相对发达的国家,多边国际金融机构的作用是从第三方的角度,甄别成员国能源系统的薄弱环节和存在的短板,并通过引领式投资,弥补这些短板。

 

就中国而言,能源领域的薄弱环节包括:用能侧的节能减碳、冷热气电不同能源系统之间的互联互通和系统整合(借鉴欧盟的能源系统整合战略)、综合能源服务平台建设、以及能源系统抵抗风险的韧性。此外,围绕着碳中和目标的行业碳排放普查、企业与机构碳足迹评估、碳市场建设、“零碳园区”、“零碳城市”技术解决方案设计等方面也是急需补齐的短板。

 

7)建议亚行进一步优化、细化能源贷款项目的评价方法。

 

今后一段时期内,未来实现碳中和目标,温室气体减量化将是衡量所有投资项目的主要指标。建议亚行加强与减量化相关的项目投资,用单位投资减碳绩效作为主要指标,对投资和技术援助项目进行排序,优先支持节能、CCUS碳循环等负排放技术项目。以单位投资减碳绩效来衡量,许多高碳能源减量化(如煤电改造与替代)项目可能比风、光等零碳项目的贡献更大,核能项目得分也会增加。

 

此外,鉴于风光等零碳项目成本下降的速度快速发展并在许多地区已经具备竞争优势,建议亚行加强对目前成本较高且下降速度慢但单位投资减碳量大的项目(如燃气发电)的支持力度。

 

8)建议亚行加大能源贷款方式的创新,使更多市场主体受益。

 

建议亚行在提供债权融资之外,更多关注投融资领域的创新机制,比如不动产投资信托基金(REITs,全称Real Estate Infrastructure Trust) 在能源基础设施领域的应用。

 

此外,建议在主权担保形式之外,积极探索风险可控的贷款途径(如泛京津冀大区的大气污染治理基金)上,让更多的市场主体,特别是中小企业受益。应该提供持续的引导、支持和跟踪,支持中小企业在成员国能源转型中发挥作用。

 

9)建议亚行等多边金融机构加大中国能源领域能力建设的支持力度

 

对中国来说,亚行等多边金融机构的资金固然重要,但更加重要的是多边机构通过技术支持所提供的创新思维和创新机制。

 

20多年前,世行、亚行等多边机构建议这个用市场机制促进可再生能源的发展。全球环境基金(GEF)和世界银行就此话题开展了全球最大的可再生能源商业化发展与市场环境课题研究。这些支持改变了可再生能源在中国的发展模式,加速了中国可再生能源的发展进程。

 

在未来相当长一段时间内,包括亚行在内的多边金融机构在支持发展中国家应对气候变化,实现能源转型的能力建设方面可以继续发挥巨大作用。

 

宏观层面,能力建设主要涉及国家层面的制度和机制设计,包括如何对能源及电力体制进行符合时代发展要求的改革、如何加强能源系统灵活性和抗风险韧性、如何分担能源转型过程中的减碳成本、节能减碳的商业模式及推广机制、数字技术与能源技术的融合、能源基础设施与其他城市基础设施的共建共享机制、能源交易与碳排放交易平台的数据化、标准化和监管机制设计、可再生能源利用占比考核制度等。

 

中微观层面,能力建设包括以城市为单位的零碳能源发展规划、为分布式能源为主的“零碳”园区技术方案与赋能平台、新技术项目的孵化支持、基层政策制定者、公众、中小学生对“低碳、减碳、用碳和固碳”等可持续发展问题的认识等。

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