出了问题要去解决，但更具现实意义的是摆平问题制造者，而在“水很深”的能源行业，不合理的体制恰是制造问题的土壤。如果固执地认为先易后难是“习五条”的内在逻辑，那么置于四项“革命”尾端、表述字数也最多的“能源体制革命”显然将是最棘手的。核心问题依然简单：革谁的命？怎么去革？

 

 

2013年，数次国务院常务会议共取消和下放221项行政审批事项，2004年颁布的《政府核准的投资项目目录》首次修订，旨在进一步充分发挥市场配置资源的基础性作用。

 

“核准制要求一个项目完成行业职能部门前置性审查及地方政府审查后报送国务院投资主管部门审查，出现了‘路条’这一约定俗成的‘怪胎’。 国家应在顶层设计和统一规划后再将项目核准权下放，避免出现重复建设的情况。”重庆某能源主管官员此前曾对《中国能源报》记者说。

 

有观点认为，核准制将以往一家审批改为多家审批。为取得完整的核准申报材料，项目申请单位必须加大前期工作深度，并为了应对项目不被核准的风险而加大项目储备，及早进入更多项目的前期工作中去，漫长、复杂的审批过程又形成大量项目未批先建、边批边建，“圈地”、“违规”成为行业发展的常态。

 

对此，国家能源局规划司副司长何永健曾表示，将简化审批程序，编制未来5至7年的规划并实施。省级规划将采取年度审批的方式，相当于一次性“打包”审批路条，实现规划代替路条。

 

“基于综合资源规划（IPR）的电力规划方法在发达国家上世纪90年代后受到很大限制，因为放松电力系统管制改革使发、输、用电分属不同的利益群体，电力市场设计与价格信号也会对新增装机、最优停电时间等产生激励信号，IPR缺乏整体必要性与部分可行性，只用于仍管制的电网与用电系统，或大型项目。” 国际能源署（IEA）全球能源展望组高级能源专家张树伟对本报记者表示，“国家统一能源规划应只限于监测电价和环保，除此之外的投资额度、项目分布等与激励相容，私人企业可以处理得很好。而我国过去的‘统一规划’含义模糊，在现实中演变为粗暴干涉企业经营自主权。”

 

中电联副秘书长欧阳昌裕则认为，必须加强规划的刚性。“以电力为例，规划正式公布后，各级政府不得核准审批不在规划内的电力项目，否则追究责任，同时逐步淡化项目审批。”欧阳昌裕告诉记者。

 

张树伟进一步说，电源侧的问题不是“规划—招标”就能解决的，但招标操作得当可减少政府主管部门的自由量裁权，改善审批弊端。“审批标准需要明确，在发改委审批之前，环境、安全的负外部性都已在其他部委保证，那么发改委到底审批什么？”张树伟对记者说，“以治理雾霾为例，其必要性论证基本是‘输电可以减少污染物排放’，而不是基于成本最优。若长距离电力输送项目的审批标准是电力成本的竞争力，相信不会有那么多项目获批。”

 

“跨省区大容量送电和联网项目、核电项目、大型流域水电项目由中央政府规划和审批，价格上核电可采用标杆电价，水电走流域电价，跨省区送电项目一事一议，在严格成本监管基础上采用成本加成确定初始输电价格。除核电和大型流域水电外的发电项目均应交给市场，三项审批均可退出。”中电国际高级经济师王冬容对记者说，“此外，要大力推进发电资产整体上市，推进直流输电资产上市，试点省级电网资产整体上市。”

 

 

能源商品属性与公益属性并存。以电力为例，有观点认为，我国电力工业在垄断和管制模式下，电能的公益属性贯穿于价格机制、产权制度、管理模式、法律体系等方面，电能的商品属性则被掩盖，电价成为了政策调控工具，信号作用被大大弱化，交叉补贴越来越普遍，电能的内在价值被扭曲。

 

“公益性与盈利性不是要‘兼顾’，而是让公益的归公益，盈利的归盈利。承担社会责任不是企业逃避亏损的借口。且由于信息不对称，无法证明企业亏损的原因在于承担了社会责任。”张树伟对记者说，“电企目前所谓的‘公益性’体现，如落后地区的供电是农网基金支持的，居民用电交叉补贴是85%的工商业用电补贴15%的居民，补贴量不大。如这部分补贴从‘一锅糊涂账’变为‘明补’，可以更好地提高补贴的针对性、透明性与效率。”

 

在此之前，我国曾在电力行业进行放开审批、招标决定的试验。2005年，国家发改委决定浙江乌沙山电厂采用招标方式选取项目法人，以及几年后公开招标决定内蒙古直流输电配套360万千瓦电源的项目法人。但由于央企享受计划单列等特权、资本间未能形成竞争关系、市场体系尚未完善等原因使招标走样。

 

“今后规划内的电源项目应实行公开招标，电网项目实行备案制，通过市场竞争方式选择投资主体和确定基准（容量）电价，充分发挥市场配置电力资源的决定性作用。”欧阳昌裕对记者说，“同时，在全过程中及投运后，政府部门还要加强市场监督，包括追究投资失误责任以抑制国企非理性投资。按照‘规划引导—市场配置—政府监督’的运行机制，将存量电源竞价上网和用户选择用电囊括其中，构建中国特色的电力市场运行模式。按照上述运行机制，就可以将规划和项目实施有机结合起来，加上发电电价应是容量电价和电量电价两部制电价，容量电价通过公开招标、电量电价通过市场竞价确定。”

 

王冬容认为，以电力行业为例，首先要界定企业不同业务性质的工作，再做好不同性质的业务和资产的分离。“要将发电、输配电、售电、调度、交易、送变电建设、各种装备、科研机构、金融、地产切割清楚。界定和分离之后，才知道哪些还由政府来规划和审批，哪些能交给市场，如何逐步交。二者的边界是动态变化的，总的来说是前者逐步缩小，后者逐步扩大。随着竞争和垄断环节进一步厘清，竞争环节的行政化行为必须转变为企业的市场化行为，保留在垄断环节的行政力进行有效转化，将控制、干预转变为引导、服务。” 王冬容对记者说。

 

 

编  辑：赵  芳