近日，国家能源局公开印发《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》（下称《监管办法》），高调宣布以监管姿态介入市场，推进油气管网的市场化进程。
业内专家在接受《中国能源报》记者采访时称，《监管办法》从监管制度建设方面透露了公平开放的积极信号，将有利于推动油气产业链竞争格局的形成。在其执行过程中，管道剩余运力评估和流量数据的共享和披露、良好的计划性、对市场需求不确定性的监测和评估，以及有效的管输价格发现，将可能是最终成功的关键。
市场面临新机遇
国家能源局在通知中称，《监管办法》旨在目前油气行业纵向一体化的体制下，解决上、下游多元化市场主体的开放需求问题。
国家统计局数据显示，截至2013年底，中国油气管道（原油、天然气、成品油）里程已达10.6万公里。通过这些资源动脉“高速路”，油气资源按资源禀赋自西向东、自北向南流入消费市场。
国家能源局指出，长期以来，作为油气领域的重要环节，我国油气管网设施建设、运营主要集中于少数大型央企，主干油气管网处于高度垄断经营状态，部分省份也出现了天然气管网由地方企业垄断经营的现象。
“《监管办法》标题中有两个醒目的关键词：公平和开放。公平这个词可能常使人联想到利益的划分，而开放则会让人联想到更广阔的机遇。这也许是2014年能源油气改革中的价值导向。”安迅思息旺能源研究与策略中心总监李莉说。
中国石油大学（北京）刘毅军教授在接受本报记者采访时指出，对油气行业改革而言，建设竞争性、开放的市场，对市场规则进行监管是必要环节。
“原电监会在监管方面本来就有一些外派机构和一定数量的人员队伍，在能源电力方面的监管经验丰富，运用到油气行业可以做到相对到位的监管。《监管办法》的规定非常细致全面，这与原电监会此前经验的积累不无关系，将有利于推动油气产业链竞争格局的形成。”刘毅军说。
过渡性特征明显
《监管办法》主要是从制度建设方面透露了公平开放的积极信号。“除监管之外，国家能源局似乎正在扮演一个中间人和协调人的角色，尝试引导石油央企摒弃‘一条龙’的能源巨无霸形象和思维，转而迎接正在发生的巨大能源市场的竞争、变化和挑战。”李莉说。
但《监管办法》本身并没有对未来管道运营的改革方向做出具体或者方向性的制度设计，在业内专家看来，《监管办法》更多是在既有格局下考虑的监管，是一种修补式的推动。
“《监管办法》规定虽然已经很细致全面，但仍然需要积累经验，因为实际操作仍会遇到各种各样的状况。所以无论从规则制定本身讲，还是监管经验的继续积累讲，《监管办法》的过渡性特征都很明显。”刘毅军说。
刘毅军进一步指出：“使现有垄断格局更具竞争性的制度建设对监管有更大推动作用。一般来说，理应先建立竞争、开放性的市场规则 ，再给予监管，现在的情况更像在现有存量垄断格局下，保证对增量部分能公平竞争的规则进行监管，所以还需要进一步的制度创新。初步来看，《监管办法》能够适应产业链进一步改革的需要，但从《监管办法》中明确规定的‘5年的有效期’不难看出，5年后肯定还要再修改完善，从这个角度上说，《监管办法》承认现有格局、逐步渐进改革，并预计产业结构能够发生重大变化。”
如何落地值得关注
需要注意的是，《监管办法》第五条指出，“油气管网设施运营企业在油气管网设施有剩余能力的情况下，应向第三方市场主体平等开放管网设施，提供输送、储存、气化、液化和压缩等服务。”这意味着，所谓的公平开放将以“管道有剩余能力”为前提，但专家指出，在现有格局下，客观上并没有那么多剩余能力，真正操作起来从量上讲可能没有想象中那么大。
而在中海油能源经济研究院首席研究员陈卫东看来，“开放上游最重要，没有多元化市场主体就谈不上市场配置要素资源。”
与气相比，原油上游开发和中游炼制格局相对固定，市场相对饱和，民企参与和进入的剩余空间相对也较小，对基础设施和储运的需求不如天然气产业。而且原油管道一般都是点对点，真正开放起来很困难。因此，《监管办法》如何落地成为业内关注焦点。
李莉认为，在其执行过程中，管道剩余运力评估和流量数据的共享和披露、良好的计划性、对市场需求不确定性的监测和评估，以及有效的管输价格发现，将可能是最终成功的关键。
值得注意是，国家发改委去年8月份曾向社会公示了《天然气基础设施建设与运营管理办法》（征求意见稿）（简称《办法》（征求意见稿））。单从基础设施的建设与运营管理看，《办法》（征求意见稿）较《监管办法》涉及的管理内容更加广泛，宜优先发布。刘毅军指出，《监管办法》是将《办法》（征求意见稿）里的很大一部分核心内容抽出来加以具体化，并拓展适用于油气管网设施，未来二者之间如何协调亦值得关注。
责任编辑：赵 芳
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