中国是世界能源消费大国，煤炭在能源消费中占主导地位。2014年，中国能源消费总量达42.6亿吨标准煤，约占全球能耗的四分之一，煤炭消费28.12亿吨标煤占全球煤耗的53%以上。同年，国家发改委、国家能源局和环境保护部三部委联合发布《能源行业加强大气污染防治工作方案》，明确提出控制能源消费过快增长，逐步降低煤炭消费比重，通过强化能源消费总量控制来减轻日益增长的环境压力。

此后，2015年最新修订的《大气污染防治法》要求，调整能源结构，优化煤炭使用方式，推广煤炭清洁高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消费中的比重。

据不完全统计，中国目前至少已有20个省、自治区、直辖市和30多个城市制定了不同形式的煤炭消费总量控制目标，在此基础上，“十三五”期间制定和实施全国、地区和部门的煤炭消费总量控制。

“十三五”期间，中国的经济发展步入新常态，为能源部门全面改革提供了极为宝贵的战略机遇。煤炭消费总量控制规划应体现和贯穿习近平总书记提出的能源体系“四个革命一个合作”的理念，突出把低碳化、绿色化和循环经济作为推进现代化建设的重要取向，大幅提高能源绿色化程度，作出一系列煤控战略的顶层设计和总体部署。

生态红线约束原则

中国面临着来自资源、生态环境和气候变化等诸多方面的严峻挑战，煤炭消费总量控制目标的制定和实施，必须要满足土地、水资源、空气质量、公众健康、气候变化等生态红线的强力约束。

煤炭在开发和利用的过程中对公众健康的危害巨大。2012年以来，中国饱受雾霾侵袭的困扰，2015年11月底京津冀地区持续雾霾天气长达五日之久，局地PM2.5峰值浓度逼近1000μg/立方米，超出世界卫生组织标准值10μg/立方米近100倍，严重威胁公众的身体健康。

根据《中国煤炭消费总量控制方案与政策研究》课题组的测算，2012年因煤炭开发利用所产生的二氧化硫、氮氧化物和烟粉尘排放量分别占全国污染物排放总量的93%、70%和67%；各地的PM2.5的空气污染中，煤炭利用和燃烧所产生的一次性PM2.5贡献率为63%，二次性PM2.5的贡献率在不同地区为51%-61%之间，均值为56%。

中国有两个煤耗高的连片区域，一片区域是北京、天津、山东、山西、河北、河南、上海、江苏、浙江、安徽；另一片区域是湖北、湖南、重庆、四川和贵州。这两个片区是空气质量区域联防联控的基础。

京津冀地区2020年煤控量应比2012年降低1.3亿吨，长三角要降低0.39亿吨以上，整个空气质量联防联控地区2020年的耗煤量应低于2012年的水平，2020年其他地区应遵循空气质量不得恶化的原则，在煤炭清洁化和末端处理上需要加大力度。

根据生态红线约束条件，中国空气质量达标任务需在十年内分两个阶段实施：到2020年空气质量明显改善，PM2.5年均值45μg/m3左右，全年二级蓝天天数大于85%；到2025年达到世界卫生组织的过渡期第一阶段目标值，PM2.5年均值35μg/m3左右。

水资源制约方面要注意到，西北部地区的煤炭产业正在提速，新开工规模 6.5亿吨/年，占全国的87%。重点建设的14个亿吨级大型煤炭基地中有6个在西部地区，其中新疆煤炭年产量到2020年将占全国总产量的两成以上。

但是西部地区水资源普遍匮乏，煤炭开发和利用进一步加剧了水资源短缺。特别是在晋陕蒙宁甘等地区，水资源供需矛盾十分突出，其原煤产量超过全国总产量的60%，而水资源占有量仅占全国总量的4.8%。宁东基地现在的煤炭消费用水总量已经超过2015年的红线指标。新疆煤炭消费用水总量与红线指标相比有一定余量，但是煤炭基地仍存在严重缺水状况。

2020年对水资源的约束比较苛刻，用水量不超过747亿立方米，煤炭消费不得高于38亿吨；2030年以后水资源的用水配额将趋于严格，严守水资源平衡。

气候变化的红线约束要求，我国二氧化碳高强度减排应向着2025年左右达峰并在2050年回落至2005年前排放水平的方向努力；与之对应，煤炭消费量到2020年应控制在40亿吨以下，到2030年下降至35亿吨以下。分区域来看，碳排放试点地区在2020年前达到峰值后开始下降；东中部发达地区在2020年后碳排放不再增长，到2025年前基本达到峰值。中西部中等发达地区在2020年后排放量增长放缓，到2025年达到平台期后碳排放下降。西部欠发达地区由于发展相对落后，二氧化碳在2030年达到峰值并下降。

建立煤控政策的合理规划

“十三五”中国工业将进入一个新时期，工业部门总体处于工业化后期，重化工产品在产量达到峰值后还有较长的一个缓慢下降的平台期。城镇化推动工业化，城镇化率的提高将维持钢铁、水泥等高耗能产品的生产。

预计2020年中国电力总装机19.2亿千瓦，发电7.47万千瓦时；7.8亿吨粗钢，26亿吨水泥，8100万箱玻璃，建筑总面积达700亿平方米。现代煤化工生产煤制气160亿立方米，煤制油1045万吨，煤制烯烃96万吨，煤制乙二醇378万吨。

根据煤控课题组测算，如实施煤炭消费总量控制政策，预计到2020年，煤炭消费量为27.2亿吨标煤（38亿吨实物量），煤炭消费将占总能耗的57.4%、石油占17.4%、天然气占10%、非化石能源占15.2%；与基准情景比较，煤炭和天然气占比变化较大，煤炭消费减少3亿吨标煤，天然气消费增加0.79亿吨标煤。煤控政策的实施能促使碳排放峰值比2025年提前若干年；在部门的情景分析中，钢铁、水泥和其他高耗煤的部门产量分别在2015年-2016年达到顶峰，但中国的制造业仍将保持相当规模的生产能力。建筑部门的增长控制在700亿平方米。电力部门的煤电装机容量2020年前达峰值为9.7亿千瓦。煤化工的发展存在着很大的不确定性。“十三五”要建立全国碳交易市场，将实施碳总量控制目标，并进行地区和部门分解。煤炭是碳排放大户，参与碳交易的六大行业（电力、建材、钢铁、建筑节能、造纸和有色金属）都是高耗煤行业。预计“十三五”总节能量达到7亿吨标煤左右，可减少二氧化碳排放约18亿吨。

中国应全面建立30个省级煤控规划。省、市、自治区政府需要制定整体性的、有地区差异化的省级煤控规划。各省区市的煤控规划要满足各地资源环境生态的红线约束，并制定煤炭减量化、清洁化和能源替代的省级指标。

城市是区域、省和市三级煤控规划落实的关键。全国有重点城市74座，人口密度大，经济规模强，空气污染严重，对公众身体健康影响大，首先要抓好这些城市的空气污染治理。

在2015年前半年的PM2.5浓度排名中，74个重点城市的污染前十名城市是保定、郑州、邢台、邯郸、石家庄、衡水、唐山、济南、廊坊和武汉。

抓好前十名空气污染最严重的城市，首先要把煤炭的消耗降下来，改变城市能源结构。2013年全国74个重点城市PM2.5浓度的年平均值为70.2μg/立方米，仅3个城市达标。2014年74个城市均值为62.4μg/立方米，2015年上半年全国74个重点城市PM2.5平均浓度值为57.6μg/立方米，比2014年降低7.8%，比2013年降低了18%，有11个城市达标。

现代煤化工行业需加强规划

现代煤化工行业是煤炭消费新的强劲增长点。据不完全统计，目前中国处于运行、试车、建设和前期工作阶段的煤制油项目26个，煤（甲醇）制烯烃项目58个、煤制天然气项目67个。

如果全部投产，预计2020年可能形成4000万吨/年煤制油产能、4100万吨/年烯烃产能、2800亿立方米/年煤制天然气产能。煤炭消费量将从1.28亿吨标煤上升到4.77亿吨标煤，增加273%，煤化工行业亟须加强规划指导。

现代煤化工是高耗能、高污染、高水耗和高碳排的行业。煤化工发展命门是其经济性、竞争性、社会环境外部性和气候变化风险性。在现代煤化工项目中，能源转换的煤制油和煤制气争议最大。从国际的实践经验看，南非的煤制油和上世纪80年代美国大平原煤制气项目都说明这类项目无法与国际能源市场的商品油气相竞争。

“十三五”期间，煤制烯烃和煤制乙二醇发展要降温减速，项目缓批。现代煤化工行业首先要搞好各类示范试点。以能源的清洁化、高效化、环保化和低碳化为方向，考虑国际油气市场供需关系的巨大变化，除作为战略技术储备外，煤炭能源转换商品化的前景是暗淡的。

电力煤控弱化煤电角色

“十三五”期间年均电力需求增速预计在4%左右，煤电装机容量2020年前达到峰值9.7亿千瓦，电力煤耗占煤炭总消费量的51%，这为电力部门的绿色低碳转型提供了难得的机遇。

“十三五”电力规划将煤电在新增装机中的定位，应由“主力电源”向“补充电源”过渡。通过空气质量、水资源和全国温室气体排放总量红线有效限制煤电增量。在煤控情景下，2020年电力总装机容量中，非化石能源发电装机比重提高到44.2%，燃煤发电装机比重下降到51%左右。

鉴于电力工程项目的长周期性，除个别煤电项目需经中央有关部委特别审批外，2017年后全国应不再审批新建煤电项目。地方对新煤电项目的审批权要严格把关，谁审批、谁负责、谁追责。

“十三五”期间，能效提高是电力煤控的重要战略措施，应达到每年实现的能效电量占全社会用电量0.6%-1%的目标。“十三五”期间煤电容量将会达到饱和，足以满足中国未来的经济发展需求。另外，煤矸石和低热值煤发电项目要终止审批。2020年前实施综合性、系统性现有煤电机组改造，供电煤耗预计可从2014年的318克/千瓦时下降到300克标煤/千瓦时。实施绿色低碳调度，煤电的角色将进一步弱化。

培育天然气市场替代煤炭消费

2020年的煤控方案中，天然气消费量3600亿立方米。供应端的气源有保障，供应量还可能增加。但天然气消费增长缓慢，会影响煤炭的替代。

扩大天然气消费市场应有几条措施：一、征收环境税，提高煤炭的价格；二、更严格的环保标准，严控污染物排放；三、培育天然气消费市场，2017年前完成居民阶梯价改革，让更多普通民众用得起天然气；四、2020年天然气发电装机容量1亿千瓦，天然气发电主要用于调峰， 并给予调峰电价；五、鼓励车用天然气；六、鼓励某些制造行业使用天然气，提高产品质量，气价优惠；七、天然气热电联产优先上网；八、城市中心商业和服务行业禁烧散煤，必须用天然气或是电等清洁能源替代煤；九、提高天然气供热比重和集中供热比重，加快推进城镇燃气普及。城镇燃气普及率2020年达到70%；十、取消天然气的补贴政策暂缓实施，待天然气消费市场成熟后，再取消政府补贴政策；十一、加快天然气基础设施建设。

除了中央的天然气价格政策外，各省应把扩大天然气消费市场放在重要的议事日程上。在沿海和污染严重的城市群适当建燃气电站，2020年装机1亿千瓦，发电量3000亿千瓦时。燃气发电机组与可再生能源相配合，可以很好起到相互调剂补充作用，燃气的调峰电价必须得到保证。另外在一些适合采用天然气、保证产品质量的行业鼓励用天然气替代燃煤或煤制气，如玻璃、陶瓷等行业。

完善煤企退出机制和产业转型

煤炭行业要实施煤炭生产总量控制，2020年煤炭产量控制在37亿吨。现有煤炭生产达到50亿吨以上，化解产能过剩的形势严峻。

通过中央政府的税收和基金支持，建立煤矿企业退出机制、下岗再就业保障机制、煤炭基地生态补偿机制和资源枯竭型城市的转型机制等有关机制，确保煤控政策的顺利实施。否则煤炭企业对煤控政策的阻力会很大。

打破地方壁垒，消除市场垄断力，扩大混合经济比例，煤炭企业市场化；加快兼并、关闭落后小煤矿；建立煤炭企业进入、退出机制；建立多元化的储煤系统，应对煤炭需求市场的波动性变化；促进煤炭基地生态修复和资源枯竭型城市的转型。在“十三五”期间，煤矿开采和洗选企业数要从2015年的6390家压减到3000家以内。 

完善煤炭企业职工再就业保障政策。对煤炭供应端的严格控制将使煤炭开采、洗选行业受到直接的影响、导致一些岗位的减少和消失。根据中国煤控课题组预测，到2020年煤炭开采和洗选失业人数估计分别为67.1万人和19.1万人。“十三五”期间可根据国务院完善就业创业政策的要求，根据煤矿企业职工失业状况，及时完善和实施煤炭企业职工再就业财税政策，促进其再就业。

2014年中国煤炭消费按照实物量计算比2013年下降2.9%；2015年前十个月统计，原煤生产量和进口量同比下降3.6%和29.9%；可见中国摆脱对煤炭依赖路径、优化能源结构的愿景已在实现的进程中。

“十三五”期间制定强有力的煤炭消费总量控制目标，积极推动和实施煤炭利用的减量化、替代化和清洁化；采用市场机制和政府政策措施，双管齐下；通过煤控规划，2020年煤炭消费总量在总能耗的占比从目前的66%降低到57%，高效低成本地达到保护生态环境、保护公众身体健康、节约资源和实现气候变化2℃温控等多重目标。

作者分别为自然资源保护协会NRDC高级顾问、气候变化与能源项目传播顾问