继去年7月，国务院以国发〔2012〕28号印发《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》首次将页岩气列入战略新兴产业后，国家能源局于10月22日印发纲领性文件《页岩气产业政策》（下称《政策》），首次将页岩气作为一单独产业给予政策扶持。
“《政策》首次将页岩气开发作为一个单独的产业，旨在逐步形成与环保、储运、销售和利用等外部条件相适应、与区域经济发展相协调的页岩气开发布局，确保其作为战略新兴产业健康发展。”中国石油大学（北京）天然气专家刘毅军教授指出。
为页岩气发展创建相应外部环境
长期从事天然气政策研究的内蒙古工业大学管理现代化研究中心副主任杨光教授对记者说：“《政策》首次增加了产业监管与环境保护方面的相关要求。这是以往其他政策没有涉及到的。”
如在第八条指出，“建立健全监管机制，加强页岩气开发生产过程监管。页岩气勘探开发生产活动必须符合现行页岩气相关技术标准和规范。”
“整体看来，《政策》的核心仍在勘探开发方面，其中产业监管方面强调了企业准入和开发生产过程监管，需要参与开发的企业具备相应的资质。环境保护的规定也是将来要落实的监管内容。”刘毅军说。
《政策》在第四条提出，“鼓励包括民营企业在内的多元投资主体投资页岩气勘探开发”，在第九条提出“鼓励从事页岩气勘探开发的企业与国外拥有先进页岩气技术的机构、企业开展技术合作或勘探开发区内的合作，引进页岩气勘探开发技术和生产经营管理经验。”以及第十五条“鼓励页岩气勘探开发企业应用国际成熟的高新、适用技术提高页岩气勘探成功率、开发利用率和经济效益。”第十六条“鼓励页岩气勘探开发技术自主化。”
“页岩气勘探开发要发展自身实力并吸引国外参与合作，即‘两条腿’走路的思路。”刘毅军指出，“《政策》多用‘鼓励、支持、加快’这样的字眼，与页岩气产业处于起步阶段的孕育期相适应，这也是政策强调完善页岩气产业‘外部条件’的原因。政策将在今后页岩气产业发展的过程中逐步细化、补充、调整。
安迅思息旺能源研究与策略中心总监李莉指出，《政策》为页岩气产业的发展搭起了初步政策框架，及早规划可以避免将来页岩气产业发展中的大起大落现象，走煤层气开发的老路。
业内期待更多配套政策进一步细化
但是，确如专家所言，页岩气发展整体处于起步阶段，还没发展到《政策》中提到的一些阶段，许多业内人士认为《政策》“短期难发挥实效”，需要根据页岩气发展的实际情况出台相适应的配套政策。
“第一，页岩气产业处于起步阶段的孕育期，发展需要长期的积累，《政策》对这些方面的表述还不够；第二，《政策》虽然提出鼓励多主体参与产业等建议，但对如何通过制度创新，培育新兴能源企业来孕育产业，缺乏明确的政策思路。第三，《政策》也没有提及在页岩气勘探开发过程中知识产权的保护问题，这也不仅是页岩气行业存在的问题。”刘毅军说。
“《政策》提到了监管，但对如何监管规范、监管部门主体等方面还需要进一步明确规定，以完善在监管机制。”杨光说。
在大家目前最关注的“支持政策”方面，第三十条提出“加大对页岩气勘探开发等的财政扶持力度”，第三十一条提出“按页岩气开发利用量，对页岩气生产企业直接进行补贴”，第三十三条提出了“对页岩气开采企业减免矿产资源补偿费、矿权使用费”。
“这些政策虽提到要加大对页岩气勘探开发等的财政扶持力度，但还需要在配套政策中进一步细化。如对页岩气开采企业减免矿产资源补偿费、矿权使用费这一政策，只针对探矿权阶段，而目前尚处于投资、无任何收益的勘探阶段的页岩气开发企业，亟需相应的激励扶持政策。此外，虽然《政策》首次提到页岩气产业技术政策，考虑到技术发展的周期，须加快配套技术装备的研制，同时国家也应出台相应的补贴措施。”杨光说。
同时，中石油集团咨询中心专家、前石油工业部勘探司副司长查全衡对记者说：“我国现行对1方页岩气补贴0.4-0.6元，这是页岩气已形成商品气量的情况下企业能享受到的补贴。但在目前看来，大部分企业得不到任何实惠，相反，那些实力强的石油公司凭借已有产量可以享受到补贴。现在页岩气还只处于勘探开发的阶段，小公司难以承受其投入，需要国家在勘探开发阶段进行补助。”
“补贴应该是过程补贴，而不是出气就补，不出气不补，否则前期投入将石沉大海。”杨光对记者指出。
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