光伏上网电价政策经历了几个月的争议之后出现了戏剧化的转向：国家能源局有关人士告诉《中国投资》，拟推出的光伏上网固定标杆电价政策将不再出台，取而代之的是特许权招标政策。

2009年8月3日，国家发改委公布《近期能源资源产品价格改革进展》报告中称：下一步将按照既定的改革方向，研究制定“大型并网光伏电站标杆上网电价”，这表示光伏将继风电之后确定固定上网电价，这项政策也被视为“太阳能屋顶计划”和“金太阳工程”后，又一项推进光伏产业发展的重要政策。与此同时，有关部门也展开了对光伏行业的深入调研。

似乎一切都表明标杆电价已经成为弦上之箭，历经数月的调研与争议之后，标杆电价政策却最终未能出台，以“示范”为特征的特许权招标政策，将继续发挥促进光伏行业发展的作用。

标杆电价难产

“对于如何确定合理的电价，存在很大的争议，不仅仅是在政府、企业和社会之间，就是在政府内部，都无法达成共识”，中国可再生能源学会秘书长孟宪淦告诉《中国投资》。

标杆电价的制定起因于光伏业界的积极“请缨”。

国际金融危机导致了多晶硅价格的暴跌，促使依赖国际市场的多晶硅企业开始关注国内市场，而多晶硅的价格下跌使得光伏发电的成本大幅下降，这成为开启国内光伏市场的重要契机。

2008年12月18日在南京召开的江苏省光伏产业协会第一届理事会议上，无锡尚德董事长施正荣及赛维LDK董事长彭小峰提交了《2012年光伏发电一元一度电的科研专项》的文章，首次提出“1元/度”光伏发电成本方案。

2009年4月28日，无锡尚德、天威英利、晶澳太阳能、赛维LDK、洛阳中硅、江苏中能等13家光伏企业共同签署了《洛阳宣言》，明确表示要在2012年实现光伏发电1元/度的上网电价目标。

这一宣言将半年前还处在4元电价的光伏行业以一种全新面目推到了公众面前，事实上，2008年的两个国家示范太阳能发电项目：上海市崇明岛项目、内蒙古鄂尔多斯项目上网电价还是4元/度，业界曾预计到2010年光伏发电成本可降至3元/度，到2020年方能下降至1元/度左右。而这一宣言将时间提前了8年。

1元电价与0.5元的风电上网电价相去不多，意味着大规模应用的可能性大大提高，而大规模应用正是当时由于国际市场萎缩而处于水深火热之中的光伏设备制造商所热切期盼的。

上述光伏企业高管曾经坦承，1元/度以宣言形式正式排定时间表，一方面是由于多晶硅价格的下降及光伏产业链国产化水平的提升，使之将该目标定在2012年成为可能；另一方面，则是寄望通过业界共推的方式，使1元/度目标及早实现，以此推动国内市场的成长。

成本的快速下降也引起了国家相关部门的注意，而敦煌特许权招标项目的1.09元中标也再一次印证了光伏成本有可能快速下降的趋势。按照能源主管部门的想法，这种市场化方式下，企业自主选择了能够维持运营的价格，这个价格也反映了他们的真实成本情况。

而风电实施固定标杆电价之后反响良好，尤其受到风电投资企业的欢迎，这也促成了光伏企业对标杆电价的诉求，对于光伏企业而言，实施固定标杆电价无疑是最佳方案。

因此，基于1.09元电价的光伏标杆电价政策跟风而起。尽管2009年9月份国家能源局局长张国宝表达了倾向于在光伏行业实行特许权招标政策的观点，但这并没有影响标杆电价方案在10月份进入发改委高层会议讨论。经过多次讨论，方案中的标杆电价曾经被定为1.1-1.2元之间。

特许权招标：再续前缘

中国可再生能源学会副理事长、光伏分会主任赵玉文对《中国投资》表示，这次从标杆电价转为招标，体现出政府认为当前大规模推广光伏发电还不合适，所以一事一议的定价制度还将延续。

争议不下的标杆电价也令企业界感到头痛，主导1元电价的施正荣近日也多次表示，不管是敦煌1.09元/度的标杆价格，还是1.1-1.2元/度，都将是鸡肋。他表示，这个定价会让东部地区无人来投资。

“现在企业界也不希望出台这个标杆电价了，因为价格太低”，孟宪淦说。他表示，企业过早对1元电价表了态，那应该是3年后的电价，而敦煌项目保出的0.69元价格，属于一种过激竞争，对产业发展很不利。

“在可再生能源法中，要求合理的电价应该包括合理的成本和利润”，孟宪淦说。赵玉文也表示，光伏定价应该采取科学方法，应把成本反映出来。不少企业认为1元多的电价是成本底线，而国投华靖电力对0.69元的电价也解释这是一个无法盈利的价格。

但是，如果按照企业上报的成本来定价，企业会倾向于高报成本，而在中国的财政情况下也很难为此大规模补贴，这是主张市场竞价人士的担忧。

在“究竟怎样的价格才合适”争议不下的情况下，确定一个统一的标杆电价就显得为时尚早。

从风电发展的经验看，在确定标杆电价之前共进行了7次招标，历时7年，电价也经历了从令人咋舌的低价到理性回归的过程，如最初的0.3元/度的电价也如敦煌项目一样引起争议。“经过7次投标和经验积累，今年才形成了4个资源区的较为合理的标杆电价”，孟宪淦说。

而光伏项目目前为止一共才进行了3个示范项目：上海崇明岛1兆瓦项目、内蒙鄂尔多斯255千瓦项目和今年的敦煌10兆瓦项目，“只有这么几个示范工程，还没有好好地总结归纳经验，就贸然出台固定电价，显然不合理”，孟宪淦说。

“尤其是全国出统一电价，依据就是敦煌项目的1.09元，显然不合理。从满发电时数看，西部如敦煌是1600小时，上海只有1100小时，不同的资源条件下，决定了投资的回收期不一样，不可能出一个统一的电价，即便在欧洲也不会有统一电价。电价合不合理，还是市场说了算，在实践还很少的情况下出台统一电价不合市场规律”。孟宪淦说。

事实上，一个比上网电价更关键的问题其实是并网问题。对电网来说，作为比风电规模更小、分布更加分散的太阳能无疑是垃圾电力，其不稳定性对电网造成的影响更甚于风电。

一位光伏发电投资商表示，目前国家政策只是从产业发展方面确定了方向，如何与电力部门协调还看不到前景，未来能否上网更是未知数，所以光伏投资应该更谨慎一些。

而国家能源局可再生能源司副司长史立山则指出了另一个关键问题，管理体制的问题，之前他曾多次在公开场合表示，目前还没有建立一套适应光伏建设管理的程序，而这个程序只有通过示范项目的建设来探索。“我们一定要制定出一套让各级政府、投资者、电网企业清楚明了的制度，这个产业才能走上健康发展的道路。”

对此，孟宪淦也表示，在光伏上网的政策、上网的技术问题都还没有解决，投资光伏电站的申请程序、融资程序等管理体制甚至管理部门都还没有确定的当下，就谈电价还太早。

“这3个问题，最重要的是上网问题，这是首要解决的问题，然而要解决的是机制问题，保证光伏投资和电网如何协调发展的机制，在这两个问题解决了之后，电价问题就容易解决了。在这方面，风电的经验可以借鉴。在示范运行几年之后，光伏的合理电价才可能得出”。孟宪淦说。

显然，关于光伏电价的争议还没有结束。可再生能源的合理定价将是一个长期的命题，无论是在哪个国家，只要高成本的可再生能源还未达到能与化石能源参与竞争的程度，只要还需要国家补贴，那么它的定价将一直是需要探讨的问题。

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