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环保税缘何开征难?

10月20日,国务院发布《关于加强环境保护重点工作的意见》(下称《意见》)提出,研究开征环境保护税,发展排污权交易市场。

《意见》称,由于产业结构和布局不尽合理、污染防治水平较低、环境监管制度尚不完善等原因,中国的环境保护形势依然十分严峻。

开征环保税,学界早有提议,中央有关方面此前也多次表态,但至今缺乏具体方案和时间表。早在2010年12月,财政部长谢旭人在全国财政工作会议上就提出,要研究开征环境保护税。

此次《意见》再次明确,要积极推进环境税费改革,研究开征环境保护税。这是否意味着开征环保税进入快车道?

北京师范大学环境学院客座教授胡涛指出,目前,关于环境保护税的内涵和外延,环保税与现有资源税、碳税、排污费如何整合,中央部门和学界尚未达成一致,也没有形成清晰的政策框架。尽管国务院再次提出研究开征环保税,但何时开征依然是未知数。

据胡涛介绍,在中国,与环境保护直接相关的税种有三类,分别是由环保部正在推动的环境保护税、由发改委及财政部推动的碳税、由国土资源部推动的资源税。目前,真正开征的只有资源税,此外两个税种仍处于讨论阶段。

据胡涛介绍,目前,资源税的落实基础更好,对企业的影响也最大。实际上,上述三个税种,其影响具有相似性,应当统筹、整合。但是,目前这三个税种分别由三个中央部门牵头,实际推动中缺乏统筹和协调,这也是环保税难产的重要原因。

环境保护税的提法由来已久。过去,国务院、环保部曾多次下发文件,要求研究、征收环境保护税,但一直没有实质性进展。大多数人认同征收环境保护税的必要性,但其经济可行性、征收办法和范围等,始终难以达成一致。

胡涛估计,此次国务院《意见》对推动开征环保税的影响也是微乎其微。广义的环境保护税,是指与环境保护有关的税种的总称,可能包括碳税、资源税等。如果据此计征,会对高污染、高能耗企业有较大影响,对可再生能源、清洁能源企业,则会有积极推动之效。

而狭义的环保税,可能仅仅是由征收多年的排污费演变而成的税种。如果从狭义的角度看,该税即使开征,对企业的影响也不会太大。

1982年7月1日,《征收环境排污费暂行办法》实施。从此算起,中国征收排污费已有近30年的历史。现有《排污费征收使用管理条例》规定,排污费按污水、废气、固体废物及危险废物、噪声超标四类缴纳,由县级以上地方政府环境保护部门核定有关单位、个体工商户的排污种类、数量。

从排污费征收的数额设置、征收方式、征收管理等方面看,排污费已具有税收的基本特征。但是,由于执行乏力,排污费对环境保护的效果有限。统计显示,2010年,全国(除西藏外)向近49万户排污单位征收排污费188亿元,不足当年财政收入的1/400。

胡涛最后指出,目前,环境保护税到底是中央税、地方税还是中央、地方共享税,尚不明确,而且该税与碳税、资源税等提法也有交叉、重合,因此,环保部目前只是宽泛地提出环境保护税的概念。这也使环境保护税的出台更为不确定。

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