展望2011年南非德班气候变化会议

12月闭幕的联合国气候变化坎昆会议，预期没有哥本哈根会议高，结果也没有令人振奋之亮点。综观《坎昆协议》的具体内容，充满折中、妥协、过渡特性，实质进展不多。

然而，坎昆会议让人神经为之紧张的，是《京都议定书》的存废问题，也即气候变化谈判双轨与并轨之争。从这个意义上，坎昆会议的成功，不在于它是否有实质进展或突破，而在于它有效阻止了哥本哈根协议的法律化，避免了《京都议定书》遭扼杀的厄运。

那么，2011年南非德班会议，应该如何展望？气候变化谈判为何出现多轨并行？双轨机制还可以走多远？对于中国，是机遇还是挑战？

德班能走多远？

坎昆会议阻止了气候协议谈判的“并轨”，体现共同但有区别的责任原则的双轨谈判得以维系。《坎昆协议》没有退步，实际上就是进步。

但是，我们也必须看到，气候谈判的重心已经压在《公约》谈判，即长期合作行动(AWG-LCA)这一轨道上。《京都议定书》轨道的谈判，形式似乎大于内容。

《坎昆协议》中关于《京都议定书》下发达国家第二承诺期工作组(AWG-KP)的决议，全文不过两页纸，共6条内容，只是涉及发达国家第二承诺期温室气体减排目标单一问题及其履约的灵活机制和可能影响，并未涉及其他问题。AWG-LCA的决议则长达29页，含147条内容和4个附件，内容涉及巴厘行动计划的六大要素：长期合作行动的共同愿景、适应、减缓、资金、技术和能力建设。

从某种角度上讲，在《公约》下的谈判，缔约方形成某些共识，至少开出了几张“空头支票”。尽管实质内容缺失，但却是以前谈判成果中所没有的，应该算是“进步”。而《京都议定书》轨道的谈判，没有明确发达国家2012年后承诺减排的新数字，实际上将《哥本哈根协议》的自愿承诺正当化了，不仅没有进展，实际上还有退步。

留给2011年南非德班会议的，仍是双轨谈判并行。但是，《京都议定书》轨道的谈判，人们能得到什么？即使发达国家接受“第二承诺期”目标，也只能是重复“自下而上”哥本哈根承诺，难以提高减排目标；而且，美国游离于《京都议定书》之外，其一切承诺要以新兴经济体的承诺为前提条件。由于《坎昆协议》没有给出时间表，第二承诺期出现空白的可能性并不能完全排除。相反，《坎昆协议》中关于《公约》下的谈判内容，分歧明确，形成共识的前景也明确。备受关注的“快速启动资金”、“气候基金”，已经形成原则性共识，存在多种“选项”。发展中国家特别希望解决的资金、技术、森林和适应问题需要进一步落实；透明度问题对象、基本原则和一些要素也得到确认，在南非会议上会讨论一些细节，制定出一个体现透明度的机制。

这也就意味着，目前的双轨谈判机制，已经出现明显不对称现象：《公约》腿长，《京都议定书》腿短。谈判的重心已严重偏向《公约》轨道。如果《公约》下的谈判涵盖发达国家和发展中国家2010年的减排承诺或行动，并成为有法律约束意义的国际协定，有可能出现气候谈判实质上的“双轨合一”。

“双轨”的形式

与并轨的时间

就气候谈判进程看，并轨的趋势已经出现。国际社会所关注的，或者说，可以妥协的，涉及两个问题：形式与内容问题、时间问题。

就形式与内容看，《京都议定书》的形式在其第二承诺期可能还将继续存在，但谈判的重点可能不在这里，内容可能被架空。这将是发达国家与发展中国家达成妥协、推动气候谈判进程的关键所在。发展中国家强调《京都议定书》体现了共同但有区别责任原则，坚持发达国家率先减排，发展中国家需要发展空间，不会轻言放弃《京都议定书》。发达国家已经将《京都议定书》完全架空，不涉及实质性具体内容，只是一种形式，保留似乎也无关紧要。就目前来看，发达国家很难做出超出《哥本哈根协议》目标的承诺，发展中国家的减排行动、资金、技术、适应、透明度、能力建设等一系列实质性问题，均在《公约》轨道下谈判。如果将《公约》轨道下谈判的决议法律化，实际上也就是单一轨道。而且，发展中国家积极参与《公约》轨道下的谈判，不会反对《公约》谈判的决议形成有法律约束意义的文件。从这一意义上讲，第二承诺期轨道还会存在，双轨谈判仍将前行。

但是，这种形式上的双轨可以走多远？目前的谈判是《京都议定书》第二承诺期，时间节点是2020年。如果在南非德班达成妥协，形成双轨协议，那么，双轨谈判的实施要延续到2020年。会不会有2020年以后《京都议定书》第三承诺期的谈判？也就是说，是否会将巴厘行动计划规定的双轨制谈判继续后延？应该说，这种可能性不大。目前，南北阵营的边界已经犬牙交错；2020年后，南北双方此消彼长，新兴经济体的经济实力与排放量很可能达到1990年对附件一国家的界定，甚至满足《京都议定书》对附件B国家及发达国家的定义。另一方面，欠发达国家和小岛国的经济和排放定位很可能得以维系。这样，新兴经济体或“先进的发展中国家”将受到发达国家和欠发达国家加上小岛国的双重压力，需要做出选择：一种选择是在《京都议定书》下与发达国家一起参与第三承诺期减排；另一种选择是完全并轨，所有国家在《公约》下谈判所有议题。包括中国在内的新兴经济体的可能选择，应该是并轨，而非参与第三承诺期的减排谈判。如果是这样，从时间上看，即使是形式上的双轨制谈判，也将随着第二承诺期的结束而终止。

中国的可能选择：

顺势而为，借势而为

根据上面的分析，2020年后的谈判，可能类同于《哥本哈根协议》的形式，在法律上只是存在单轨谈判。关于《京都议定书》第二承诺期，谈判轨道的选择大致有三种：第一，实际意义上的双轨；第二，形式上双轨，实际上的单轨；第三，形式与实质上的并轨。

从目前的情况看，国际社会作何选择？应该说，第一种选择可能性很小。美国本来就不是《京都议定书》缔约方；部分发达国家已经明确表示要放弃《京都议定书》；更重要的是，《京都议定书》下发达国家第二承诺期的谈判内容已经被架空，实质性内容已经转到《公约》下的谈判轨道。第三种选择的可能性也很小。目前，发展中国家在整体上仍然具有凝聚力，虽然出现分化，但以基础四国为代表的发展中国家阵营将继续坚持巴厘路线图，维护共同但有区别的责任原则，要求发达国家率先垂范，大幅减排。如果在形式上也不能保住《京都议定书》，发展中国家也就失去了关于应对气候变化的道义高地。

作为一种折中或妥协，第二种选择的可能性最大。有了形式上的双轨，发展中国家将保有其道义高地地位，发达国家在《京都议定书》下的谈判，也没有多少实质内容的承诺；《公约》下的谈判轨道，发达国家强化了对发展中国家的责任约束，发展中国家也在资金技术等方面得到一定的补偿。

作为一个发展中经济体，中国当然要争取第一种选择，坚决反对第三种可能。但是，我们也必须认识到，中国的力量显然不足以左右谈判轨道的选择。而且，中国第一排放大国的地位、人均排放已经大大超过世界人均的事实以及中国经济已经今非昔比的身份，使得中国要想完全摆脱责任，难度较大。还有，2011年的联合国气候会议在南非举行，南非是基础四国成员，南非希望有所作为，中国不应该也不可能置之不理。2012年巴西将举办联合国“里约20年”峰会，同为“基础四国”成员的巴西也要有积极姿态。2012年的联合国气候会议，韩国和卡塔尔均提出了承办意愿。我们最好的选择是顺势而为，借势而为。

应该说，第二种选择也有阻力——发达国家不会善罢甘休，还会进一步发出废除《京都议定书》的呼声。中国需要与国际社会，尤其是发展中国家缔约方一起，坚持《京都议定书》，维护双轨谈判进程。对于包括中国在内的新兴经济体来说，维护双轨制，在某种意义上，形式重于内容。我们需要的，是必须在第二承诺期的到期年(2020年)前，争取一个相对宽松的发展机遇期；利用未来难得的十年时间，加快工业化城市化进程，冲击排放峰值，为日后的发展和减排积累资金技术资源。

中国在双轨谈判中借势而为，主要是应对当前中美欧所代表的三股力量的基本格局。欧盟在低碳发展方面已有较大进步，减排意愿较强，实效较好，对发展中国家的实际需要较为理解。美国化石能源集团和地方利益主导国会，难以作出与欧盟可比的减排承诺目标，也难以拿出较大数目的额外资金支持发展中国家的应对气候变化行动；美国政府的全球和地缘政治战略意识较强，视新兴发展中经济体为竞争对手；美国有充裕的资金和先进的技术，但实现低碳转型的阻力巨大；气候谈判中关于减排目标和资金技术的承诺，美国满足国际社会预期的困难极大。中国的温室气体减排目标，客观上推动了节能减排、经济转型和结构调整，促进了可持续发展，保障了能源安全；控制温室气体排放决心大效果好。

如果中国作为发展中国家的一支中坚力量，借形式上“双轨谈判”之势，与欧盟加强沟通与合作，使欧盟在《京都议定书》轨道下，在第二承诺期设置一些实质减排目标；同时，中欧联手在《公约》轨道下做出一些资金技术行动，支持发展中国家减排目标，哪怕非常有限，也将是一个突破。其结果可能是：与《京都议定书》一样，在没有美国参与的情况下，新协议生效实施。而《公约》下的谈判，美国似乎也没有多少退路；如果《公约》下的谈判达成的协定没有美国参与，影响之巨大而深远，可能连美国人都不愿去想象！对于美国，不仅是一个道义失分的问题，更重要的，美国可能第一次在重大国际协定中被边缘化，失去发言权。

中国所“借”的“势”，部分来自于美国对中国的打压。因此，如果美国在气候变化国际事务中“出局”，原因并非缘于中国；反而展现了中国的担当与责任，在无形中重塑国际治理格局。中国的借势而为，不仅将占据道义制高点，增强国际话语权，维护发展中国家的团结，而且将积极推动国内经济结构调整和转型。

但是，须要注意：第一，承诺的减缓行动要与经济发展的实际吻合；第二，要与“基础四国”其他成员国交流沟通，增信释疑，形成合力；第三，与欧盟加强低碳技术合作与市场开发，提高中欧经济的碳竞争力；第四，重视南南合作，提升中国与欠发达国家和小岛国的合作质量；第五，要积极着手2020年后可能的单轨谈判的框架与细节研究。

(作者系中国社科院城市发展与环境研究所所长)

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