党的十八大明确提出，深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。新一届中央政府领导多次强调改革是中国当前最大的红利。政府职能转变是深化行政体制改革的核心。行政审批是政府的一项重要职能，自2002年11月国务院取消第一批行政审批项目以来，先后已进行过九次取消或者调整（包括下放管理层级、减少审批部门、合并审批事项）审批项目的改革，共取消和调整行政审批事项2718项。行政审批制度改革对于充分发挥市场在资源配置中的基础性作用、更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用、充分发挥中央和地方两个积极性，具有重要意义。但不容忽视的一个问题是，在深化行政审批制度改革的同时，亟需完善市场监管措施，切实加强市场监管。

 

 

（一）长期以来形成“重审批、轻监管”的管理体制弊端。从理论认识上看，审批属于事前管理环节，监管属于事中事后管理环节，审批和监管共同构成一个完整的管理链条。但不少人把两者割裂开来，认为要么管好事前，要么管好事中事后，没有必要各段都管或者着重管好其中一段就行。实际上，管理需要发挥各个环节的合力，而不是只管好一段就能实现管理目的，特别是只管前段许可，实践证明从来都是不成功的。从管理机构上看，凡是有审批权力的机构，人员配置一般都比较齐整，而负责监管职能的机构，则往往编制相对偏少。过去出现过“九个大盖帽管一个破草帽”的执法队伍过多过滥问题，使得整合执法队伍成为很长一段时期以来的一个趋势，但也有监管执法部门如食品安全监管力量不足的现象，这是市场监管工作中同时并存的两个问题，但引起社会普遍关注和重视的通常只是前者。

 

（二）行政审批事项取消或调整后可能出现地方恶性竞争。从最近两次国务院取消和下放的行政审批事项来看，重点是经济领域投资活动、生产经营活动项目的许可，以及对企业、社会组织和个人资质资格的认定等，这就给了地方政府招商引资上项目很大的自主权。当前，我国正处于转方式、调结构的关键时期，经济发展增速放缓，地方财政面临很大压力，再加上以GDP为主的干部政绩考核机制仍未改变，为了发展当地经济，有的地方很可能会在土地、税收、财政、环境等方面开口子，给市场主体造成投机的机会。对于这一问题，前总理朱镕基在其上海讲话实录中就曾提到：“前一时期我们发现某一个项目，一个外商和我们四个县都签了合同，他在那里搞货比三家，看哪个便宜，就和哪个搞，他在钻我们的空子。所以我们就要赶紧通报这个情况，不要相互压价。”

 

（三）市场监管是维护市场秩序和保障商品质量的关键。行政审批事项的设立是否必要和可行需要论证，但所有市场行为的监管必要性是不需要论证的。某一事项即使设定了行政许可，但行政许可能否发挥作用，还要靠后续的市场监管来保证。只批不管，等于没批。据2007年的统计数据显示，全国食品加工单位有45万家，其中小作坊35万家，约占80%。这些小作坊、小企业主要分布于广大农村和城乡结合部。规模小、分布散、条件差，是目前我国食品加工单位的实际。对这些小企业、小作坊设置行政许可只能保证其初始条件，难以保证其一直符合标准，可行的方法只能是持续的、经常的市场监管，通过加强监督检查和处理举报投诉来规范其生产经营活动。从行政管理的整个链条来看，市场监管相对行政审批而言，是维护市场秩序和保障商品质量的最后防线，发挥着不可替代、更为关键的作用。

 

 

（一）尊重市场主体自主权原则

 

深化行政审批制度改革的目的在于给企业更大的自主权，激发社会经营和创造活力，加强市场监管不能违反这一价值取向，在维护市场秩序和公共利益的同时，不能干预市场主体正常的生产经营活动，必须坚持贸易自由、等价交换、公平竞争等市场运行规则，维护市场主体的各项合法权益。事实上，市场监管从另一个角度看就是市场服务，为维护市场主体正常的生产经营环境服务，因此，市场监管在严格执法的同时，还应当树立服务意识，约束、督促和帮助市场主体实现合法的生产经营。

 

（二）市场监管权力法定原则

 

我国的市场监管脱胎于传统计划经济体制，政府的有形之手习惯于不受约束，只要是认为必要，就可以进行干预。这种市场监管方式，对于市场主体而言缺乏合理预期，对于监管主体而言缺乏必要约束。市场经济体制下的市场监管则必须要有确定性和透明度。权力法定是现代行政法制化的基本要求，目的在于确定权力的主体和边界，防止权力的扩张滥用，维护公民的合法权益。市场监管是直接影响市场主体利益的重要权力，市场监管的机构、对象、手段、程序、责任等都应当有明确具体的法律规定，以防止市场监管权力争执、职责推脱、行为失范和责任虚化。

 

（三）积极审慎市场监管原则

 

积极审慎监管并不是过度干预。凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，就不应当由行政机关进行监管。正如李克强总理所说：“市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好它应该管的事。”但市场监管不只是在市场失灵时的政府介入，还要在市场失灵之前，对市场风险进行防范，实现资源优化配置。因此，政府不是消极的守夜人，而是积极的监管者。市场监管不只是针对微观市场活动的监管，还包括基于对宏观经济总量平衡和结构合理的考虑，而制定一些调控措施。

 

 

行政审批制度改革取消和调整了大量行政审批事项，对从事这些事项活动的行政管理减少了一个环节，这一方面扩大了地方权力和释放了社会活力，另一方面也使得加强市场监管的重要性更加凸显。从行政管理发展趋势上看，事前审批在做减法，事中事后监管在做加法。当前，可以考虑从以下几个方面采取措施加强市场监管：

 

（一）加强土地使用、能源消耗、污染排放等方面的管理。前总理朱镕基在上海讲话实录中就提到，上海下放了合资经营项目的审批权后，区县搞的许多项目不符合调整上海产业结构的要求，有人提出市里要收这个权，但他认为出于政策稳定考虑，这个权不要收，但区县一定要根据市里调整产业结构的要求用好这个权，不要搞污染环境的、赔钱的、重复的项目，上海市的主管部门如市外资委、外经贸委有否决权，区县签了不利于上海发展的合同要予以否决。实际上，就是要求各级政府及其部门要按照法律法规规定，从土地使用、能源消耗、污染排放等方面严格把关，凡是违反法律法规规定的项目，都不能准许落地上马。前面提到的行政许可取消或者调整后可能出现的地方恶性竞争，不是没有规矩的后果，而是以各种理由不执行规矩或者通过一些手段变相突破规矩带来的问题，对于这一问题的解决办法，只能是不断完善相关的法律法规，提高行政机关工作人员尤其是领导干部依法行政的意识和能力，强化党纪政纪和法律责任追究，从而确保法律法规得到严格遵守和执行。

 

（二）完善发展规划、产业政策、财税金融等宏观调控手段。行政审批事项取消和调整之后，面对的突出问题就是如何防止过度的重复建设和环境污染，如何实现合理的总量平衡，通过完善发展规划、产业政策、技术标准、财税金融等手段，可以根据不同地方的资源、环境、交通等条件，设计不同的重点产业，避免产业趋同恶性竞争，从而实现对投资和生产经营活动的宏观调控，取代对市场主体活动的直接干预。例如，为加强环境保护，2012年2月24日中国银监会颁布了《绿色信贷指引》，要求各银行业金融机构对客户的环境和社会风险进行动态评估与分类，倾斜支持列入国家节能减排重点工程、市场效益好、创新能力强的节能减排企业；为缓释融资平台贷款风险，2012年3月13日颁布了《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》，要求按照“支持类”、“维持类”和“压缩类”进行信贷分类，不得对“压缩类”平台发放新贷款。

 

（三）推进市场监管的公开化、技术化、信息化。完善市场监管的安全、质量、技术、价格等各项标准，并通过适当形式向社会公开，这既有利于促进行政权力的公开透明运行，也有利于发动社会力量加强对市场主体的监督。相比于当前生产经营活动的技术性和复杂性，市场监管中获取市场信息的技术手段亟待提升。比如，国土资源部的土地市场动态监测与监管系统，输入供应宗地的空间坐标，就能在综合信息监管平台上自动成图，叠加到遥感图、土地利用现状图和土地利用总体规划图上，进行分析和监管。诚信是市场的灵魂，各级政府及部门应当加强市场主体信用体系建设，整合各部门各系统的信用信息，逐步推动信用信息网络管理一体化，实现信用信息资源共享。比如，2008年1月建设部就开通启用了全国建筑市场诚信信息平台，提高了建筑市场的监管效率，促进了建筑市场信用水平的提升。

 

（四）提高市场监管中公众参与的组织化程度。市场监管是政府的一项重要职能，但要很好地履行这一职能，却并不是依靠政府自身力量就能实现的。因此，在我国当前市场监管力量不足的情况下，市场监管特别是对公用事业的监管，更要充分发挥社会公众力量，畅通公众参与市场监管渠道。从世界范围来看，现代公众参与形式已经出现从松散的个人参与到组织化参与的变化。监管机构的有效监管需要社会公众的支持，但分散的个体利益因其代表的利益片面、信息匮乏、力量微弱，往往不足以对监管机构施加有效影响，结果监管机构常被企业所俘获，公众利益难以得到切实保护。目前在湖南、山西以及杭州、深圳等地方立法中存在公众参与的一种组织化形式——公用事业公众监督委员会，但在实践中各地似乎并未实际运作。事实上，提高公众参与的组织化也是加强和创新社会管理的重要内容，亟需采取切实有效措施，积极推动社会力量的健康成长，构建起以政府为核心多元主体共同参与的市场监管网络。